增强城市精细化管理，协同城市空间治理 ——以鹤庆县县城控制性详细规划为例

一、规划背景

加强城市精细化管理是中央对城市规划工作的明确要求，习近平总书记于2017年全国两会上提出“城市管理应该像绣花一样精细”的总体要求。实现城市管理精细化，成为政府部门的一项重要任务。控规作为指导城市建设活动行政许可的法定依据，精细化编制、审批和实施，才能实现控规对城市发展的精细化和有效管理。

二、项目概况

在空间精细化管理的背景下，以鹤庆县城市总体规划为依据，衔接城市基础设施、公共服务设施和公共安全设施等专项规划，贯彻“生态优先、以人为本、功能复合、紧凑发展”的规划理念，从城市发展目标、城市发展规模、人口和建筑密度以及城市建设用地供应政策等方面，结合鹤庆现状空间特色，确定各项管控要求，进而优化城市空间、塑造城市形象，完善城市功能，增强城市精细化管理。

三、规划目标、原则

作为鹤庆县城市发展核心区域，通过对城市空间的全域化、精细化管控，打造以白族文化为内涵，山水环绕、人文生态良好的精品小城市。

（1）整体性、联动性原则：立足城市整体，强调区域间发展协调性及联动性，构筑统一协调发展的城市空间形态。

（2）多元性、复合性原则：功能置入实现多元复合，打造分区主导功能、同生功能及协生功能，实现集中、多元与高效，使城市更具创新活力。

（3）生态性、可持续原则：体现自然、建筑、空间的和谐共生，注重环境营造、生态保持、人本关怀，实现城市的可持续发展。

（4）弹性、可操作性原则：充分考虑现状条件与开发建设的实际情况，注重超前性和长效性，宏观控制和围观引导相结合，有利于起步建设和分期开发，为未来发展预留弹性空间。

图一：规划原则

四、空间布局

规划充分考虑鹤庆城区的发展现状、打破原横向布局的模式，将黄龙潭、西龙潭等景观资源引入城区范围，通过生态分割与契合，构建蓝绿交织、水城共融、集约紧凑发展的生态城市布局，打造“山水田园一幅画，城镇村落一体化”的生态城镇，形成“两轴、两心、四片区”的城市空间结构。

“两轴”即空间发展主轴和空间发展次轴。空间发展主轴为现有鹤阳路轴线（东至火车站、西至纪念碑公园）及上鹤一级公路轴线，区分开东部的田园风光和西侧的现状城区部分，又联系起城市的门户区和老城片区；空间发展次轴为城区内三条主要南北向联系道路。

“两心”指东侧的老城综合中心以及西侧的新城文体休闲核心。老城综合中心主要以商业、旅游和老城景观风貌展示等功能为主、新城文体休闲核心则包含了行政、文化、体育、休闲等功能。

“四片区”：老城片区、北部片区、西部片区和门户综合片区。

图二：土地利用规划图

图三：功能结构规划图

五、面向精细化管理的控规编制

5.1对接现状规划建设

规划编制前期，项目组对已建项目用地、已批未建项目用地等规划建设审批情况及现状存在的问题进行详细调研，并与地方需求对接、多规互动，落实每个地块的管控条件，及时对应政府决策，有效解决鹤庆县城市建设中存在的问题，应对鹤庆县城市发展需求。

图四：现状规划建设条件对接

5.2强调分区分类管控

鹤庆县城空间构成复杂，有历史文化街区、新建城区、城市旧区、城郊村庄等，针对不同类型地区特点和重要程度，规划提出“分区分类”管控思路，不同类型地区提出不同的规划策略、管控体系。历史文化街区内，强调功能疏解、风貌保护，重点把握“保护图则”向“控规图则”的转译；城郊村庄更强调未来控规的灵活性，只提出主导功能、建筑规模上限、基本公共配套、交通组织、重要城市界面等总体要求，无需制定地块控规指标。因区施策，提高控规实施的精细化水平。

图五：分区分类管控

5.3加强城市设计修补

中央城市工作会议提出“要加强城市设计，提倡城市修补”“要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等‘基因’。”城市设计是实现精细化管理城市的重要手段。此次控规编制过程中将城市设计贯穿规划全过程，更加突出对城市色彩、街道空间、滨水空间等方面的精细化管控。通过运用模型等直观的空间分析方法，从点、线、面三个层面，划定高度控制分区、确定空间轴线以及建筑高度节点，为构建科学合理、格局清晰、整体有序的鹤庆城市空间形态结构提供有效的引导。

此外，在设计过程中强调“自然生境修复”，突出水体治理和绿化建设，构建生态安全格局，全面增加城市绿色空间总量，构建结构清晰、布局均衡、连续贯通的绿色空间系统，提升绿色空间的便捷性、共享性和舒适性。强调“生活方式修复”，突出街区更新、文化保护和精神彰显，保护并利用好历史街区为核心的文化遗存，保护展示文物、历史建筑本体，控制周边环境，充分展示白族地区城市的独特魅力和文化底蕴。

图六：建筑高度引导

图七：城市双修引导

5.3明确管理操作细则

规划管理制度的缺失不利于规划管理部门对城市进行精细化管理，因此，在项目实践中，结合控规管控体系，为鹤庆县人民政府制定配套管理办法等政策文件，将控规有机嵌入日常规划管理工作中，建立完善推进控规全覆盖实施的保障机制。

六、结语

控规需要随城市的发展变化进行适时调整，不断提高规划韧性，使规划真正发挥公共政策的作用。而作为规划从业者，我们应该改变传统控规编制中事无巨细和绝对刚性的思维，坚守上位规划的公共利益底线，通过开放型的规划过程和协同性的实施组织，真正以城市空间为客体，将精细化作为目标，将治理作为手段，共创美丽城乡空间。

项目名称：鹤庆县县城控制性详细规划

设计部门：云南省城乡规划设计研究院城市规划建筑设计分院

创作指导：杨小红、刘志安

设计团队：朱长友、桂春琼、靳伟、刘向明、王成丽

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息网络图文中心